A Unidade de Auditoria Especializada em Orçamento, Tributação e Gestão Fiscal (AudFiscal) do Tribunal de Contas da União (TCU) identificou uma série de mecanismos utilizados pelo governo de Luiz Inácio Lula da Silva (PT) para “driblar” regras fiscais e realizar despesas ou financiamentos fora do Orçamento Geral da União (OGU).

Em relatório produzido por técnicos do gabinete do ministro Bruno Dantas, a equipe propõe estabelecer prazos entre 30 e 180 dias para que ministérios, órgãos de controle e órgãos estaduais corrijam os dispositivos que permitem despesas fora do Orçamento e do quadro fiscal. A conclusão é que a prática compromete a transparência e a credibilidade da política económica.

De acordo com uma reportagem de jornal Valor Econômicoque teve acesso ao documento, a equipe do TCU procurou identificar e analisar os mecanismos utilizados pelo governo e seus impactos na gestão orçamentária e fiscal, sem considerar o mérito das políticas públicas envolvidas.

O relatório foi produzido como parte de uma auditoria, relatada por Dantas, iniciada após o TCU constatar que parte dos recursos do programa Pé-de-Meia havia sido executada fora do Orçamento. O documento foi enviado ao gabinete do ministro, que decidirá os próximos passos antes de levar o caso ao plenário do tribunal.

Entre os problemas analisados ​​estão:

• Não arrecadação de receitas para a Conta Única do Tesouro Nacional;
• Capitalização de fundos privados com recursos públicos;
• Perpetuação de fundos criados para fins temporários;
• Ampliação do escopo de atuação das empresas estatais;
• Utilização de fundos públicos como fonte de financiamento para políticas de concessão de crédito.

Uma das constatações aponta para a existência de receitas de natureza pública que não estão incluídas no Orçamento nem são monitorizadas de forma sistemática. Segundo o relatório, a Secretaria do Orçamento Federal (SOF) informou que não tem poderes para controlar as receitas extra-orçamentárias ou privadas, o que evidenciaria lacunas no monitoramento desses recursos.

Despesas extra-orçamentais expõem perda de credibilidade do quadro fiscal

No final do ano passado, a aprovação da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 2026 foi o capítulo mais recente do enfraquecimento do quadro fiscal, desenhado pelo próprio governo Lula em 2023 para substituir a antiga regra do Teto de Gastos.

A versão da LDO aprovada pelo Congresso deixou de fora do cálculo fiscal despesas da Petrobras, da Empresa Brasileira de Participações em Energia Nuclear e Binacional (ENBPar) e até R$ 5 bilhões destinados ao Novo PAC.

Além disso, autorizou a exclusão de até R$ 10 bilhões do resultado primário das estatais, medida associada à crise financeira dos Correios, e também permitiu que o governo mirasse apenas na base da meta fiscal – e não no centro.

Até o ano passado, o governo já havia totalizado R$ 336,9 bilhões em despesas retiradas das regras fiscais desde o início do mandato.

O valor inclui R$ 145 bilhões previstos na chamada PEC da Transição, aprovada em 2022; R$ 140,6 bilhões para pagamento de precatórios com atraso no pagamento; R$ 29 bilhões destinados à reconstrução de cidades atingidas pelas enchentes no Rio Grande do Sul; R$ 9,5 bilhões para ajudar setores afetados pelas tarifas dos EUA, entre outras despesas.

“Driblos” envolvem utilização de dinheiro que não passa pela Conta Única do Tesouro

O tribunal identificou dois mecanismos principais para retirar receitas do Orçamento. A primeira é a descaracterização das receitas públicas para permitir a sua destinação direta a fundos privados, como o Fipem, do programa Pé-de-Meia; o Fundo Nacional de Desenvolvimento Industrial e Tecnológico (FNDIT), do programa Mover; o Fundo de Melhoria da Defensoria Pública; e o Fundo Rio Doce.

Gerenciada pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) com recursos destinados a ações compensatórias relacionadas ao rompimento da barragem de Fundão, em Mariana (MG), em 2015, esta última levou à abertura de um processo específico, determinado por Bruno Dantas.

O segundo mecanismo envolve a não arrecadação de receitas para a Conta Única do Tesouro, com afetação direta a organismos públicos ou estruturas paralelas, como contas bancárias privadas.

Exemplos incluem a dedução direta da remuneração da Pré-Sal Petróleo SA (PPSA) sobre a receita da venda de petróleo antes da transferência para o Fundo Social. Diante de projeções que ultrapassam R$ 466 bilhões até 2033, o TCU alerta para o risco de consolidar um “orçamento paralelo” de grande relevância.

A auditoria cita ainda transferências diretas para a Caixa previstas no Novo projeto de lei do Auxílio Gás, a aplicação de multas ambientais fora da Conta Única, a gestão de honorários advocatícios da União fora do Orçamento, receitas próprias de instituições científicas fora dos limites fiscais e a alocação de recursos de concessão para contas vinculadas.

“Essas práticas resultam na fragmentação da gestão financeira e orçamentária, na formação de orçamentos paralelos, e comprometem a integridade da arrecadação, a transparência fiscal e o cumprimento dos princípios orçamentários (Legalidade, Universalidade, Anualidade, Orçamento Bruto e Unidade de Caixa). Além disso, funcionam como meio de não incidência das regras fiscais”, diz o relatório do TCU.

Uso de recursos públicos pode mascarar contas públicas, diz TCU

A utilização de recursos públicos em políticas de crédito também foi alvo de alerta. Embora as transferências para bancos públicos sejam classificadas como despesas financeiras e não afetem imediatamente o resultado primário, o tribunal destaca impactos fiscais no médio e longo prazo, especialmente devido a benefícios de crédito não explicados no Orçamento.

Segundo o relatório, o saldo de recursos públicos no BNDES quase dobrou, passando de R$ 39,28 bilhões em 2023 para R$ 75,51 bilhões em 2024, impulsionado por recursos do Fundo Social (R$ 20,14 bilhões) e do Fundo Clima (R$ 11,05 bilhões), este último financiado pela dívida externa em 2024.

Em 2024, a equipe informa que o BNDES transferiu R$ 29,5 bilhões em dividendos ao Tesouro e recebeu simultaneamente R$ 30,46 bilhões em aportes do fundo, arranjo que, segundo o TCU, poderia gerar a percepção de uma melhoria artificial nas contas públicas e prejudicar a credibilidade da política fiscal.

De 2022 a 2024, os repasses do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT) para a Financiadora de Estudos e Projetos (Finep) para operações reembolsáveis ​​totalizaram R$ 14,68 bilhões, superando os R$ 14,34 bilhões dos dez anos anteriores (2012-2021).

O tribunal chama ainda a atenção para a perpetuação de fundos de garantia criados em situações excepcionais. Esses fundos mantêm saldos sem regras claras de retorno à União, como ocorre no FGI (PEAC) e no FGO (Pronampe).

“As leis que os instituíram originalmente previam a devolução de valores não comprometidos com garantias à União, mas esses dispositivos foram alterados ou revogados, mantendo os recursos capitalizados e disponíveis. A capacidade de resgatar esses valores para compensar frustrações de arrecadação ao longo do ano destaca a necessidade de transparência sobre o saldo desses recursos”, afirmam os técnicos.

TCU propõe prazos para órgãos governamentais adequarem gastos às regras fiscais

No relatório, a AudFiscal exige a regularização da arrecadação de receitas para a Conta Única do Tesouro, maior transparência sobre as receitas e fundos fora do Orçamento, adaptação dos fundos públicos e privados ao quadro fiscal e avaliação dos impactos fiscais das transferências para bancos públicos.

Os técnicos propõem ainda ordenar ao Ministério de Minas e Energia (MME) e à PPSA que tomem as medidas necessárias no prazo de 30 dias após o término do atual contrato de remuneração para que as receitas e pagamentos à estatal sejam arrecadados na Conta Única do Tesouro Nacional e incluídos nas leis orçamentárias.

A Controladoria-Geral da União (CGU) está determinada a mapear, sistematizar e divulgar publicamente as receitas da União não arrecadadas na Conta Única e as destinadas a fundos privados no prazo de 180 dias. Outra determinação estabelece que em até 90 dias deverá ser criada uma página no Portal da Transparência que consolide informações sobre Instituições Científicas, Tecnológicas e de Inovação (TICs) e fundações de apoio, cuja utilização de receitas próprias esteja fora dos limites tributários, conforme legislação.

O Ministério do Plano e Orçamento (MPO) deverá decidir adotar, no prazo de 30 dias, medidas para impedir a transferência de recursos para o FNDIT sem o prévio pagamento à Conta Única do Tesouro e a sua devida inclusão no orçamento.

Paralelamente, no prazo de 120 dias MPO, Finanças, BNDES e Finep devem apresentar um plano de ação para investigar e divulgar os subsídios existentes na transferência de recursos de fundos em que a União participa para o BNDES e a Finep, para que seja possível mensurar o impacto fiscal dessas operações, propõe o relatório.

Ao Banco Central (BC), o TCU recomendou que adote medidas para certificar a adequação do registro, nas estatísticas fiscais, das transferências de valores do FNDCT para a Finep, de natureza inteiramente financeira, “considerando a condição da Finep de empresa pública não bancária e o ambiente regulatório a que está sujeita”.

A equipe propõe ainda recomendar ao Ministério da Fazenda que divulgue periodicamente o patrimônio de cada fundo garantidor do qual a União participa, destacando o montante de recursos do fundo que não estão vinculados a garantias concedidas.

Por fim, os técnicos alertam aos poderes Executivo e Legislativo que a criação ou manutenção de mecanismos de gastos e financiamento fora do Orçamento e das regras fiscais compromete a transparência e a credibilidade da política fiscal e pode gerar conflito com a política monetária.